第135届广交会多项举措便利支付 首日超6万境外采购商到会

[15]从逻辑上看，将该自然段的内容如此区分亦不无道理。

在此，作为共同价值的人的尊严既非来自先验的道德假定，也非来自纯粹的理性思辩，或者心理学上的认定，而是来自欧洲社会长期的历史与传统，因而价值共识之下的人的尊严更多是一种生活世界中的生活哲学，也是一种实践理性，它是社会学的而非哲学与心理学的。这是一个关于基因伦理的判例。

在基本权利的发展历史上，并非所有基本权利都被作为规范对待，由法院在司法裁判中直接适用。如何看待这一问题，须在分析与梳理其历史、理论基础和司法实践的前提下予以综合考察。1945 年的《联合国宪章》使用人的尊严与价值（dignity and worth of the human person），1948 年的《世界人权宣言》，1966 年联合国签署的《公民权利与政治权利国际公约》以及《经济、社会与文化权利国际公约》均规定了人的尊严，将其表述为人的固有尊严（inherent dignity of the human person）。从第二方面来看，鉴于基本权利规范体系的目的在于确立对个人基本权利的保护，因而任何基于保护目的的扩大解释在原则上是允许的。这需要在形式上与实质双重意义上考察尊严作为规范的历史与含义。

法国宪法将尊严视为基本原则，体现在不同的判例中。一个具有理性的个人在采取一定行动之时总是遵循个体的特定意志，但是，须考察该意志是否正确，即意志是否具有普遍性，在行动过程中是否总是将自身置于目的的地位。更何况澳门基本法里的行政法规，本身就渊源于中国宪法里行政法规的概念，这是指国务院以最高国家权力机关的执行机关和最高行政管理机关的法律地位根据宪法和法律制定的法律规范性文件。

行政主导在立法方面最主要的体现就是政府的专属提案权以及对议员提案权的限制，行政长官有更多的主动和制约权，但这决不是指行政长官直接代替立法会行使立法权。有一种意见认为，补充性行政法规可以罚款，其依据在于第52/99/M号法令《行政上之违法行为之一般制度及程序》。这样就确认了澳门回归后用行政法规修订法令的合法性。第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》所确认的行政法规可以修订法令的做法，有必要在学术上予以重新讨论和进一步检讨。

这就是说，澳门基本法的立法原意是清楚的，立法权只能由立法会行使，而非由立法会和行政长官共同行使，是单轨立法体制而非双轨立法体制，行政长官制定的行政法规不具有与法律同等的效力。这里包括两种逻辑：后法优于前法和上位法优于下位法。

所以，不能简单地照搬法国的做法。这种意见并进而认为，行政法规与原法令在澳门回归后的法律体系里是相等的。这就说明，澳门基本法的这种单轨立法体制，其用意在于确立作为惟一立法机关的立法会，其所行使的立法权是一种真正的立法权，而不是一种流于形式的立法权。还有一种意见认为，独立行政法规具有独立的实质调整范围，其效力并不低于法律，因此，行政长官制定独立行政法规的权力，是一种可与立法会并驾齐驱的立法权。

只有严格从澳门基本法的立法原意出发，并真正建立在一个更加坚实的宪制基础上，才能充分、翔实和严密地辩明法律、法令和行政法规的性质、地位和互相关系，减少无谓争拗，才能保障澳门特别行政区的立法体制顺畅运作，法制建设和法律改革事业真正取得进展。澳门回归前的双轨立法体制是指由总督和立法会共同行使这种狭义的立法权，立法会不是唯一的立法机关，而是两个立法机关中的其中一个。有一种意见认为，应当摈弃双轨立法与单轨立法的说法，认为这是一种抽象的类型化理论，并且认为回归前的立法体制并非双轨，回归后的立法体制并非单轨。法国1946年宪法第13条规定，国民议会单独享有议决法律案之权，该项权力不得委托代行，即立法权仅能由议会行使。

有一种意见认为，法国宪法规定政府可以用命令的形式修改部分法律，这种做法值得澳门借鉴。澳门回归后，由于立法体制从双轨转变到单轨，法令的修订就成为首先要解决的问题。

这是因为法令的效力高于行政法规，位阶低的行政法规不能修改位阶高的法令，用行政法规修订法令，就等于把法律体系里的辈分搞乱了，为法律体系的紊乱埋下体制性的根源。澳门基本法实施以来，有关法律、法令和行政法规的性质、地位及其互相关系引起了广泛争议，即便是立法会在2009年通过第13号法律《关于订定内部规范的法律制度》以来，有关这方面的争议仍然屡见不鲜。

澳门基本法只是规定立法会制定的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会有权发回立法会通过的法律使其失效。二、独立行政法规和补充性行政法规第13/2009号法律《关于订定内部法律规范的法律制度》在澳门基本法规定行政长官有权制定行政法规的基础上，将行政法规分为两类：独立行政法规和补充性行政法规。（三）属于需制定具体执行性规定的事项，透过补充性行政法规为之。澳门基本法第45条、第50条和第62条规定行政长官不仅是澳门特别行政区的首长，代表澳门特别行政区，而且还是澳门特别行政区政府的首长，领导澳门特别行政区政府。因此，有必要在扎实学术研究的基础上，检讨第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》并作出适当修订，在整个政治体制的大背景下，对澳门特别行政区的法律体系和立法体制予以进一步完善和充实。该法第2条规定：行政上之违法行为系指单纯违反或不遵守法律或规章之预防性规定之不法事实，而该事实不具有轻微违反性质，且规定之处罚属金钱上之行政处罚，称为罚款。

立法会如拒绝追认 ，该法令自立法会决议时在政府公报上公布之日起失效，立法会在追认过程中，还有权修改法令，亦可经立法会三分之二在职议员决议中止该法令的实施。独立行政法规并非真正独立。

第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》其中的一些立法技术还可以进一步修正，如该法第六条第（十九）项规定立法会有权就基本法赋予立法会立法权限的其他事项进行立法，而第七条第一款第（七）项规定独立行政法规有权就不属于本法第六条规定的其他事项进行立法，由此形成的循环论证，不能称为严谨的立法技术，等等。而且，这种理解还会导致补充性行政法规不仅可以罚款，不仅可以超过独立性行政法规50万元的罚款幅度，而且还可以理解为有权采取限制人身自由的措施。

所以，行政主导并不是行政权力越多越好，更不能将行政主导原则理解为行政凌驾于一切。有一种意见认为，补充性行政法规是行政长官以行政首长的身份制定，而独立行政法规是以地区首长的身份制定。

因此，在第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》订定的框架下，独立行政法规可以对行政违反行为作出一定程度的罚款，而补充性行政法规则否。立法会的名字就叫立法会，这就明确指出了立法会的职权和职责。我们还必须看到，澳门基本法不仅没有规定立法会有权撤销行政法规，也没有规定政府在制定行政法规后向立法会备案，更没有规定行政法规须向全国人大常委会或者国务院备案。文章来源：《法律、法令和行政法规讨论文集》，濠江法律学社。

五、结语只有将立法会的立法权理解为是一种真正的而不流于形式的立法权，我们才能理解澳门基本法的相关条文，才能真正理解澳门特别行政区政治体制的内在逻辑和基本精神，才能妥善解决有关法律、法令和行政法规的争议，保障行政与立法的顺畅运作。那么，独立行政法规可以订定行政违法行为及其不超过50万元澳门币的罚款，补充性行政法规是否可以订定行政违法行为及其罚款呢？第13/2009号法律第六条第（六）项规定，法律订定行政违法行为的一般制度、有关程序及处罚，但不妨碍第七条第一款（六）项的规定，而第七条第一款第（六）项的规定即是指独立行政法规有权订定行政违反行为及其不超过50万元的罚款。

澳门回归前的法律包括立法会制定的法律和总督制定的法令，法令与法律具有同等效力。1990年5月8日，政治体制专题小组在提交给起草委员会第四次全体会议的工作报告里指出，专题小组会议就基本法结构第四章的一些问题取得共识，其中包括：立法权属于立法机关。

然而，关于行政法规的分类，尤其是独立行政法规的性质与地位，仍然有不同的看法。切勿不顾法律体系的内在逻辑而一味贪图方便，可以根据澳门基本法设立政治体制行政与立法互相配合又互相制约的立法精神，除有些法令必须由法律予以修订和废除外，其余法令由立法会以特别立法程序废止或打包废止，再在此基础上，由行政长官制定行政法规，将原有的法令转换为新的行政法规。

第13/2009号号法律《关于订定内部规范的法律制度》规定法令的修订分三部分进行：法令所载的规定依下列规则被修改、暂停实施或废止：（一）属第六条规定的事项，透过法律为之。一种意见是立法会通过法律的形式进行修改，另一种意见是行政长官通过行政法规的形式进行修改这种意见并进而认为，行政法规与原法令在澳门回归后的法律体系里是相等的。这是因为法令的效力高于行政法规，位阶低的行政法规不能修改位阶高的法令，用行政法规修订法令，就等于把法律体系里的辈分搞乱了，为法律体系的紊乱埋下体制性的根源。

澳门基本法只是规定立法会制定的法律须报全国人大常委会备案，全国人大常委会有权发回立法会通过的法律使其失效。同时，独立行政法规亦必须不能抵触立法会通过的其他法律，如果独立行政法规与立法会通过的法律相抵触，则必须以立法会通过的法律为准。

这仍然是澳门法律界要面临的问题。这就会出现行政违法行为的一般制度既可以由法律制定，也可以由行政法规制定的自相矛盾的情况。

还有一种意见认为，补充性行政法规是根据立法会通过的法律制定的，而独立行政法规是直接根据澳门基本法制定的，只有澳门基本法构成了独立行政法规的上位法依据。行政法规可以在第13/2009号法律《关于订定内部规范的法律制度》分为独立行政法规和补充性行政法规的基础上，进一步探讨独立行政法规和补充性行政法规的互相关系，探讨补充性行政法规能否订定行政违反行为及其罚款的问题，探讨补充性行政法规既可以根据法律的明示制定，也可以不需要根据法律明示而制定的问题，即明确赋予行政长官在法律规定的范围内有权为执行法律而主动制定补充性行政法规。

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